Juiz de Monte Alegre acatou parcialmente pedido do PM
O juiz da Comarca de Monte Alegre, Thiago Tapajós, proferiu sentença, nesta quarta-feira, 09, suspendendo pelo prazo de cinco anos os direitos políticos do ex-prefeito do município, Jardel Vasconcelos Carmo, que também fica proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios, além de ficar obrigado a ressarcir integralmente o dano causado ao erário, no valor total de R$ 20.185,44 (vinte mil cento e oitenta e cinco reais e quarenta e quatro centavos), devidamente corrigidos. A sentença, publicada no Diário Oficial de Justiça desta quarta-feira, decorre de Ação Civil Pública por ato de improbidade administrativa movida pelo Ministério Público do Estado.
Segundo a denúncia do MP, quando ocupava o cargo de prefeito municipal de Monte Alegre, a prestação de contas do 3º quadrimestre de 2003, referente às verbas do Fundo Municipal de Assistência Social de Monte Alegre, foi rejeitada à unanimidade pelo Tribunal de Contas do Município do Estado do Pará. Ao analisar as contas apresentadas, o TCM observou a quantia de R$ 20.185,44 em benefício do agente ordenador, estabelecendo-se no Acórdão que o valor deve ser devolvido ao erário, atualizado em R$ 22.695,61.
De acordo com a sentença do juiz, o ressarcimento integral do dano, por si só, não consubstancia uma pena. “Trata-se, antes, de uma medida reparadora do prejuízo causado ao erário”, afirma. As penas de suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios se justificam, segundo o magistrado, “em razão da natureza do ilícito praticado”. No entendimento do juiz, o acusado “exercia cargo de Prefeito Municipal, sendo que o ilícito se relaciona a irregularidades na prestação de contas de verbas públicas, de sua responsabilidade, com infringência direta à Lei de Responsabilidade Fiscal”.
O juiz deixou de aplicar a pena de multa civil por considerar que a aplicação das penas de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público já são adequadas “à gravidade do ilícito e às condições pessoais do requerido”.
Abaixo, a íntegra da sentença:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – PROCESSO Nº 0000550-30.2007.814.0032
REQUERENTE: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ
REQUERIDO: JARDEL VASCONCELOS CARMO
ADVOGADO: JOSÉ ALBERTO SOARES DE VASCONCELOS E OUTROS
SENTENÇA CÍVEL COM MÉRITO
Vistos, etc.
Trata-se de Ação Civil Pública por atos de Improbidade Administrativa ajuizada pelo Ministério Público Estadual em desfavor de JARDEL VASCONCELOS CARMO, já qualificado, aduzindo que o requerido, enquanto ocupante do mandato de Prefeito Municipal, portanto, na qualidade de agente ordenador, apresentou ao TCM/PA prestação de contas do 3º quadrimestre de 2003 referente às verbas do Fundo Municipal de Assistência Social de Monte Alegre, esclarecendo que o Tribunal de Contas do Município do Estado do Pará encaminhou ao Ministério Público cópia do processo nº 200406548 TCM, na qual a corte de contas, em votação unânime, rejeitou as contas do gestor municipal referente ao Fundo Municipal de Assistência Social, nos termos do Acórdão nº 13.853 TCM.
Assevera que em análise das contas apresentadas pelo requerido, o Excelentíssimo Conselheiro Relator demonstrou que restou lançado, em benefício do agente ordenador, a quantia indevida de R$ 20.185,44 (vinte mil cento e oitenta e cinco e quarenta e quatro reais), estabelecendo-se no Acórdão que o valor em tela deve ser devolvido ao erário, atualizado em R$ 22.695,61 (vinte e dois mil seiscentos e sessenta e um centavos).
Informa que segundo o orçamento anual de 12/12/2002, destinou-se ao Fundo de Assistência Social a quantia de R$ 604.100, embora o repasse da Prefeitura ao fundo, no ano de 2003, tenha sido de R$ 830.197,42, o qual somado ao saldo anterior do fundo, à receita orçamentária, restos a pagar e outras receitas, totalizou a receita de R$ 966.658,07, sendo que desta receita, gastou-se à título de despesa orçamentária a quantia de R$ 907.694,52 e com despesa extra orçamentária o valor de R$ 21.300,08, transferindo-se ao agente ordenador o montante de R$ 20.185,44.
Aduz que instado a devolver esse valor, por meio de notificação, o requerido quedou-se inerte, fato que configura conduta definida como crime e representa violação às regras da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Pugnou pela aplicação das sanções do art. 12, I, da Lei 8.429/1992
Juntou documentos às fls.23/1000.
Foi determinada a notificação do requerido para apresentação de manifestação.
O requerido se manifestou às fls. 107/118.
A inicial foi recebida por este Juízo às fls. 157/159.
O requerido foi devidamente citado e apresentou contestação arguindo que a inicial deve ser liminarmente indeferida, eis que sequer foi validamente citado para apresentar defesa no processo administrativo instaurado pelo TCM, bem como não foi validamente instado a devolver os valores em tela, o que maculou todo o processo que tramitou perante o Tribunal de Contas do Município do Estado do Pará – TCM. No mérito defendeu que a responsabilidade pelas contas do Fundo Municipal de Assistência Social era da Secretaria Municipal de Trabalho e Inclusão Social, enfatizando também que o TCM somente poderia recomendar a aprovação ou reprovação das contas do Executivo, pois, caberia apenas ao Poder Legislativo a reprovação.
Por fim aduziu que jamais se apropriou ou incorporou ao seu patrimônio qualquer valor, inexistindo, portanto, qualquer improbidade administrativa.
O Ministério Público replicou às fls. 256/257.
Instadas as partes acerca da produção de provas, o Ministério Público pugnou pela produção de prova pericial e o requerido pugnou pela expedição de Ofício ao TCM e à Prefeitura de Monte Alegre para que prestassem esclarecimentos acerca das diferenças apontadas pelo Acordão do Tribunal de Contas.
A diligência pugnada pelo requerido foi deferida (fl. 272).
É o relatório. DECIDO.
Inicialmente convém apreciar a questão de ordem suscitada pelo requerido que em seu entender é fato impeditivo para prosseguimento da presente ação, consistente na desconstituição do Acórdão do TCM/PA que rejeitou suas contas pela invalidade de sua citação para apresentar defesa no procedimento administrativo perante a Corte de Contas, bem como por não ter sido validamente instado a devolver os valores em tela, maculando todo o mencionado processo que tramitou perante o Tribunal de Contas do Município do Estado do Pará.
De plano entendo ser totalmente inviável a desconstituição do Acórdão do Tribunal de Contas em sede ação civil pública ajuizada por improbidade administrativa, frente ao princípio da diversidade de objeto, e autonomia de instâncias e competências, pois, envolve, de um lado, o Tribunal de Contas do Município do Estado do Pará e, de outro, o Ministério Público, cada qual atuando na defesa do interesse público, conforme atribuições constitucional e legalmente fixadas.
A Ação Civil Pública é ação de rito ordinário que se propõe à formação de título judicial condenatório para devolução de valores, ressarcimento de prejuízos patrimoniais e morais, e sanções não-patrimoniais. De outro lado, a eventual improcedência da ação de improbidade administrativa também não gera reflexos em futuro executivo fiscal, originário de decisão da Corte de Contas que desaprovou as contas municipais, ainda que ambas tratem dos mesmos fatos, mas não possuem mesmos pedidos e causa de pedir, ou seja, têm objetos distintos.
É vedado ao Judiciário imiscuir-se nas decisões administrativas que tratarem de controle político exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas, sendo indispensável à desconstituição da decisão administrativa através de ação própria, o que não ocorreu no presente caso. Ademais, há de se ter em mente que um dos atributos do ato administrativo é a presunção de legalidade, de modo que para afastar a produção dos seus efeitos a parte deveria ter postulado em juízo com a demonstração satisfatória de ocorrência de flagrantes irregularidades.
De outra banda, cabe ao Tribunal de Contas o controle externo das contas da municipalidade e, em havendo eventual irregularidade apontada, entendeu o TCM por bem desaprova-las, cabendo ao requerido demonstrar eventual vício no procedimento que lhe deu origem, como exemplificativamente seria a ausência do devido processo legal, em ação própria, o que não se observa no caso em tela, repito. É inviável nesse processo se analisar o procedimento administrativo que deu origem ao Acórdão do TCM, isso porque na presente Ação pede-se a aplicação das sanções previstas na Lei 8.429/92, pela prática de ato de improbidade administrativa, não estendendo seus efeitos sobre o julgamento administrativo proferido pelo Tribunal de Contas, especialmente porque, nessa ação, não pode e nem poderia haver - a desconstituição do Acórdão que desaprovou as contas do requerido.
Verifica-se que o Tribunal de Contas do Município do Estado do Pará, de forma administrativa e no controle financeiro do poder executivo, verificou a irregularidade em determinados atos administrativos praticados pelo requerido e, assim, determinou o ressarcimento dos valores empregados indevidamente à época dos fatos. Ressalte-se que na presente ação não está se executando o título executivo extra judicial (Acórdão do TCM), onde, em sede de embargos, poderia este Juízo desconstituir o Acórdão do Tribunal de Contas.
Ressalte-se que o controle exercido pelo Tribunal de Contas, não é jurisdicional, por isso que não há qualquer vinculação da decisão proferida pelo órgão de controle e a possibilidade de ajuizamento de Ação de Improbidade Administrativa, sujeita ao controle do Poder Judiciário.
Assim, conclui-se se o requerido não manejou ação própria para anular o Acórdão do TCM, logo, a Ação Civil Pública não tem a autoridade de levar à desconstituição do procedimento administrativo que tramitou perante o Tribunal de Contas.
Colhe-se da jurisprudência:
APELAÇAO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇAO FISCAL. EX-PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE GUAÍRA. PRETENSAO DE DECLARAÇAO DE INEXIGIBILIDADE DA CERTIDAO DE DÍVIDA ATIVA EXECUTADA PELO MUNICÍPIO APELANTE, ORIGINADA DE RESOLUÇAO DO TRIBUNAL DE CONTAS QUE DETERMINOU O RESSARCIMENTO DE VALORES EM DECORRÊNCIA DE DESAPROVAÇAO DE CONTAS DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. EMBARGANTE QUE FUNDAMENTA SEU PEDIDO EM SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA DE AÇAO CIVIL PÚBLICA, QUE TINHA POR OBJETO O MOTIVO DA DESAPROVAÇAO DE CONTAS PELO TCE. SENTENÇA QUE JULGA PROCEDENTES OS EMBARGOS À EXECUÇAO, DECLARADO A INEXIGIBILIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. DECISAO QUE MERECE SER REFORMADA. IMPROCEDÊNCIA DA AÇAO CIVIL PÚBLICA QUE NAO TEM O CONDAO DE INVALIDAR O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO QUE TRAMITOU PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS E QUE ORIGINOU O TÍTULO EXECUTIVO. OBJETOS DISTINTOS. AUSÊNCIA DE DESCONSTITUIÇAO DA RESOLUÇAO DO TCE. IMPOSSIBILIDADE DE ADENTRAR NO MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO QUE REPROVOU AS CONTAS DO APELADO, SEM QUE SE TENHA VERIFICADO QUALQUER IRREGULARIDADE EM SEU PROCEDIMENTO. ATO QUE RESPEITOU OS PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO E TROUXE MOTIVAÇAO PARA A DESAPROVAÇAO DAS CONTAS E IMPOSIÇAO DO DEVER DE RESSARCIMENTO. NULIDADE DO PROCEDIMENTO NAO APURADA. CERTEZA, LIQUIDEZ E EXIGIBILIDADE DO TÍTULO PRESENTES, NECESSÁRIO A LEGITIMAR A AÇAO EXECUTIVA. EMBARGOS À EXECUÇAO IMPROCEDENTES. INVERSAO DOS ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. RECURSO DO MUNICÍPIO DE GUAIRÁ CONHECIDO E PROVIDO. (TJPR - APELAÇAO CÍVEL Nº 533807-0 REL. DES.ª MARIA APARECIDA BLANCO DE LIMA)
Assim, rejeito a preliminar de invalidade do Acórdão nº 13.853 do TCM/PA, que negou aprovação às contas do Fundo Municipal de Monte Alegre, no exercício de 2003, de responsabilidade do requerido.
No mérito, entendo que o processo comporta julgamento antecipado, eis que os elementos probatórios carreados aos autos são suficientes para dirimir a questão, visto que o feito já possui suficiente prova acerca da circunstância que exigiria ser provada. A controvérsia diz respeito acerca da eventual prática pelo requerido JARDEL VASCONCELOS CARMO de ato de improbidade administrativa que casou seu enriquecimento ilícito.
A Magna inovou ao prever, no seu art. 37, § 4º, para uma categoria mais abrangente de atos lesivos à moralidade administrativa –os chamados atos de improbidade administrativa -, a suspensão dos direitos políticos, bem assim a aplicação de sanções, tais como a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, além de outras, cujas formas e gradação deverão ser definidas em lei ordinária.
Com efeito, a moralidade, introduzida no caput do art. 37 da Constituição de 1988, deixou de ser apenas a "moralidade" no sentido ético, para adquirir estatura de princípio jurídico, a impor padrões a serem seguidos pelos administradores da res publica.
Nessa esteira, os atos de improbidade administrativa compreendem três modalidades, nos termos da Lei n º 8.429/92: a) os que importam enriquecimento ilícito (art. 9º); b) os que causam prejuízo ao erário (art. 10); c) os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11).
É imputado ao requerido a prática do ato de improbidade que causa enriquecimento ilícito prevista no art. 9º, XI, da Lei 8.429/92, verbis:
Art. 9º. Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
O relatório da Inspetoria do Tribunal de Contas do Município elaborou a seguinte parecer técnico, concluindo: “Tratam os autos da Prestação de Contas do Fundo Municipal de assistência Social de Monte Alegre, exercício financeiro de 2003, de responsabilidade do Sr. JARDEL VASCONCELOS CARMO, Prefeito Municipal. O Fundo Municipal de Assistência Social prestou contas em separado e foi consolidado com a Prestação de Contas do Poder Executivo. As Contas estão distribuídas em 03 volumes, constituídos de Balancetes e respectivos comprovantes de Receita e Despesa. (...) Após análise da Prestação de Contas do Fundo Municipal de Assistência Social de Monte Alegre, constatamos o que segue abaixo: 1. - A Prestação de contas do Fundo Municipal de Assistência Social de Monte Alegre deu entrada fora do prazo regimental, estando o ordenador de despesa passível de multa de acordo com o art. 57 da Lei Orgânica do TCM. 2. - Realização de despesa não autorizada por lei nos elementos 3190.04, 3190.11, 3190.13, 3350.43, 3390.14, 3390.30, 3390.32, 3390.33, 3390.36, 3390.39 e 3390.92, descumprindo o Art.359-D do Código Penal (alterado pela Lei 10.028/00). 3. - Solicitamos o envio dos atos de aberturas de créditos adicionais. 4. - Não foi efetuada a correta apropriação das Obrigações Patronais, descumprindo o que estabelece o inciso I, do Art. 50 da Lei Complementar 101/2000 – LRF. 5. - Balanço Financeiro incorreto”.
Com base do parecer técnico, o Tribunal de Contas negou aprovação às contas do Fundo Municipal de Assistência Social de Monte Alegre, no exercício financeiro de 2003, de responsabilidade do Sr. JARDEL VASCONCELOS CARMO, determinando que o Ordenador de Despesas, nos termos do Art. 52, incisos II e III da Lei Complementar Estadual nº 25/94, recolhesse aos cofres públicos municipais devidamente corrigida monetariamente, no prazo de 15 (quinze) dias, a importância de R$ 20.185,44 (vinte mil cento e oitenta e cinco reais e quarenta e quatro centavos), referente ao valor lançado à conta “Agente Ordenador”, face as incorreções apresentadas na execução financeira.
Pois bem, é cediço que no que tange à caracterização do ato enquanto conduta subsumível à Lei nº 8.429/92 - na modalidade de enriquecimento ilícito - é certo que o STJ já pacificou o entendimento da exigência de dois requisitos, quais sejam: (a) demonstração do dano causado à Administração e o consequente enriquecimento ilícito; e, (b) presença de elemento subjetivo, sendo exigida a presença de dolo.
Neste sentido, o seguinte precedente:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXIGÊNCIA DO DOLO, NAS HIPÓTESES DOS ARTIGOS 9º E 11 DA LEI 8.429/92 E CULPA, PELO MENOS, NAS HIPÓTESES DO ART. 10. PAGAMENTO DE HORAS EXTRAS A SERVIDOR COMISSIONADO. ART. 11 DA LIA. NAO CARACTERIZAÇAO DE DOLO, AINDA QUE GENÉRICO, DE ATUAÇAO CONTRA NORMAS LEGAIS. ENTENDIMENTO DO TCU PELA POSSIBILIDADE DO PAGAMENTO. 1. O STJ ostenta entendimento uníssono segundo o qual, para que seja reconhecida a tipificação da conduta do réu como incurso nas previsões da Lei de Improbidade Administrativa é necessária a demonstração do elemento subjetivo, consubstanciado pelo dolo para os tipos previstos nos artigos 9º e 11 e, ao menos, pela culpa, nas hipóteses do artigo 10. Precedentes: AgRg no AREsp 20.747/SP, Relator Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 23/11/11; REsp 1.130.198/RR, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 15/12/10; EREsp 479.812/SP, Relator Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, DJe 27/9/10; REsp 1.149.427/SC, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, DJe 9/9/10; e EREsp 875.163/RS, Relator Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, DJe 30/6/10. 2. Na presente hipótese, que versa sobre o pagamento de horas extras a cargos comissionados (que amolda, em princípio, aos atos de improbidade censurados pelo art. 11 da Lei 8.429/1992 - patrimônio público imaterial), há acórdão do TCU no sentido da legalidade de tal pagamento (TCU, Decisão 479/2000 - Plenário, julgado em 7 de junho de 2000, Processo: 000.549/2000-9). 3. Infere-se que não se caracterizou o dolo, ainda que genérico, de se conduzir deliberadamente contra as normas legais, o que descaracteriza o ato de improbidade. 4. Agravo regimental não provido. (AgRg no AgRg no Ag 1376280/SP, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/11/2012, DJe 23/11/2012)
Na lição de PEDRO ROBERTO DECOMAIN “há necessidade do atendimento de três requisitos, para que o ato seja passível de enquadramento no art. 9º da Lei: a) enriquecimento ilícito, pela percepção da vantagem patrimonial indevida; b) conduta dolosa do agente; e c) vinculação do auferimento dessa vantagem ao exercício do cargo, emprego, função ou atividade na Administração de modo geral” (Improbidade Administrativa, Dialética, 2007, p. 84).
Da mesma forma, quanto às condutas postas no art. 9º da Lei 8.429/92, os Professores MARINO PAZZAGLINI FILHO, MÁRCIO FERNANDO ROSA e WALDO FAZZIO JÚNIOR dizem que os seus conteúdos não admitem a forma culposa; eis a lição desses especialistas: “(...) Ponto que merece atenção diz respeito ao elemento subjetivo necessário à caracterização das condutas elencadas naqueles dispositivos. Nenhuma das modalidades admite a forma culposa; são todas dolosas. É que todas as espécies de atuação suscetíveis de gerar enriquecimento ilícito pressupõem a consciência da antijuridicidade do resultado pretendido. Nenhum agente desconhece a proibição de se enriquecer às expensas do exercício de atividade pública ou de permitir que, por ilegalidade de sua conduta, outro o faça. Não há, pois, enriquecimento ilícito imprudente ou negligente. De culpa é que não se trata (Improbidade Administrativa, São Paulo, Atlas, 1999, p. 124).
O caso concreto informa que no exercício financeiro de 2003, a prestação de contas do Fundo Municipal de Assistência Social de Monte Alegre, de responsabilidade do requerido, foi rejeitada, sendo determinado que o mesmo devolvesse ao erário quantia atualizada de R$ 22.695,61 (vinte e dois mil seiscentos e noventa e cinco reais e sessenta e um centavos). O TCM/PA conclui que o requerido prestou contas evidenciando execução financeira incorreta, com lançamento de valores na conta “Agente Ordenador”, caracterizando irregularidade em suas contas e ensejando o dever de devolver aos cofres da administração pública municipal os recursos aplicados incorretamente.
Sem dúvida, a irregularidade detectada pelo Tribunal de Contas do Município é de natureza grave e afronta expressamente o comando do art. 50, III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe:
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente;
Ocorre que não há elementos fático probatórios nos autos que comprovem que JARDEL VASCONCELOS CARMO agiu dolosamente com intuito de auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida com a referida irregularidade. Tal conclusão do Tribunal de Contas não pode, por si só, lhe imputar êxito no enriquecimento ilícito por meio de seu cargo, pois, é cediço que os atos que importam enriquecimento ilícito, para sua configuração exige a obtenção de vantagem patrimonial indevida, com repercussão positiva no patrimônio do agente, aumentando o seu ativo. É imprescindível, nessa dinâmica (obtenção de vantagem indevida, em detrimento do erário), o elemento subjetivo expresso no dolo de agir, não se admitindo enriquecimento indevido a título de mera conduta culposa, motivo pelo qual entendo não caracterizado qualquer ato de improbidade que importasse em enriquecimento ilícito do réu, pelo que afasto tal prática.
Ocorre que a meu ver, o fato descrito e comprovado pelo Relatório da Auditoria do TCM infringiu o disposto no art. 10, VI, da Lei 8.429/02, qual seja, Ato de Improbidade Administrativa que causou prejuízo ao Erário, vejamos:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
Nesse contexto, no caso dos atos ímprobos previstos no artigo 10 da Lei 8.429/92 exige-se a presença de dois requisitos: um de caráter objetivo, radicado no efetivo dano ao erário, e outro de cunho subjetivo, da parte do agente reputado ímprobo, admitindo-se a modalidade culposa somente nessas hipóteses, por expressa disposição legal.
No caso, o ato de improbidade que causou prejuízo ao erário está devidamente comprovado pelo Relatório da Diretoria de Inspetorias do TCM que concluiu que o réu feriu a Lei de Responsabilidade Fiscal quando operou em execução financeira incorreta, tendo sido lançada na conta “Agente Ordenador”, a quantia de R$ 20.185,44, sem qualquer respaldo legal ou regulamentar, que deve ser integralmente ressarcida ao erário devidamente corrigido.
Como se percebe, a caracterização do ilícito político-administrativo de improbidade previsto no art. 10, caput, da Lei n. 8.429/92, pode se dar tanto por ação dolosa quanto por ação culposa do agente público (difere, neste particular, dos ilícitos elencados nos artigos 9º e 11 da mesma lei). Com efeito, a demonstração da má-fé ou de existência de locupletamento ilícito é irrelevante para o fim de caracterização do ato de improbidade administrativa no caso em tela.
No caso dos autos, tendo analisado minudentemente a prova constante dos autos, entendo que há que ser reconhecida, no mínimo, a conduta culposa do requerido que causou prejuízos ao erário, uma vez que o próprio requerido imputa a responsabilidade à Secretaria de Assistência Social do Município como sendo a responsável pela prestação de contas.
Em acréscimo, convém anotar que não se está analisando uma irregularidade isolada. A partir da análise dos autos, o que se constata é um total descontrole na realização de despesas do Fundo de Assistência Social de Monte Alegre, no exercício de 2003, que atesta que o Ordenador de Despesa, ora requerido, foi negligente no dever de fiscalizar seus subordinados, ou seja, atuou com culpa “in elegendo” ou “in vigilando”.
Com efeito, tenho que o reconhecimento da prática do ilícito de improbidade administrativa (art. 10, caput e VI, da Lei n. 8.429/92) é a medida que se impõe, pois, como já analisado anteriormente, ainda que cogitasse da mera configuração de conduta culposa, mesmo assim o requerido não escaparia das sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa, pois os atos que causam prejuízos ao erário dispensam o dolo.
A respeito da constitucionalidade da improbidade culposa, extrai-se dos ensinamentos de FÁBIO MEDINA OSÓRIO: "Os tipos culposos da improbidade descendem já da própria Constituição Federal. Nesta, não há restrição alguma à improbidade culposa. Ao contrário, há reforço no sentido da necessária proteção dos valores "eficiência" ou economicidade", ao abrigo da moral administrativa e de princípios expressos nos arts. 37 ou 70 da CF. Forte no princípio democrático, a LGIA optou pela eleição da improbidade culposa como modalidade de ilícito. Não desrespeitou o comando do art. 37, § 4º, da CF, que prevê uma série de sanções aos atos ímprobos, porque o castigo reservado ao ilícito culposo haverá, como ocorre nos demais tipos de ilícitos, de ser balanceado e ponderado, em consonância com o postulado ou princípio da proporcionalidade. [...] Insista-se que a culpa não se confunde com o erro profissional. Daí por que a jurisprudência pode mencionar que a LGIA não pude o 'inábil' mas o desonesto. Esta assertiva, tão explorada por alguns setores, há de ser compreendida. O administrador 'inábil', no dizer do acórdão aqui em comento, significa o que erra dentro das margens de erro profissional. A LGIA não pode, realmente, punir todo e qualquer erro dos gestores públicos, sob pena de se consagrar como espúria e manifestamente injusta, até mesmo draconiana, para usarmos uma expressão em voga. Porém, o fato de não alcançar a mera inabilidade dos agentes públicos não retira da LGIA a legítima possibilidade de proibir e sancionar comportamentos gravemente culposos, dentro de um esquema de tipicidade montado sobre as bases da legalidade e segurança jurídica." (in TEORIA DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. Má gestão pública, Corrupção, Ineficiência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 270/271).
Logo, nem mesmo a tese segundo a qual a conduta do ex-prefeito foi perpetrada de forma culposa, sem má fé, constituiria argumento hábil a afastar a sua condenação, diante da subsunção à hipótese prevista no artigo 10, da Lei n.º 8.439/92.
Por derradeiro, não há como ignorar o enquadramento dos mesmos atos praticados no artigo 11, do mesmo diploma, o qual está relacionado à violação aos princípios da legalidade e moralidade. Esse preceito é o que apresenta maiores dificuldades de interpretação, exigindo cautela na aplicação, justamente por guardar hipóteses mais abertas de incidência, ao cuidar da violação aos"deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições".
Tanto assim é que o colendo Superior Tribunal de Justiça já assentou entendimento segundo o qual "A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma interpretação ampliativa pode acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu."(Recurso Especial n.º 511.095/RS, 1ª. Turma, Relator Ministro LUIZ FUX, DJE nº 267, 27.11.2008).
Em que pese a abertura normativa, fato é a incorreta aplicação dos recursos públicos infringiu o princípio da legalidade, que, nas palavras de CELSO RIBEIRO BASTOS, “eleva a lei à condição de veículo supremo da vontade do Estado”. (in DICIONÁRIO DE DIREITO CONSTITUCIONAL. São Paulo: Saraiva, 1994, p. 94).
Não bastasse isso, o agente público, no caso em exame, ao causar deliberadamente prejuízos ao erário, não agiu com o decoro necessário. Com isso, afastou-se da moral que deve presidir e nortear a atividade administrativa, de modo que o desvio de conduta alcançou o status de ímprobo.
Das sanções aplicáveis:
Consoante firme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, havendo o reconhecimento de ato de improbidade administrativa, não é imperativa a aplicação cumulativa de todas as sanções previstas nos incisos do art. 12 da Lei 8.429/92. A aplicação das reprimendas legais deve ser temperada pelo princípio da proporcionalidade (necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito), com a individualização da pena, prevista expressamente no parágrafo único do art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa.
Nesse sentido, colaciono os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO CUMULATIVA DAS PENALIDADES PREVISTAS NO ART. 12 DA LEI 8.429/92. INADEQUAÇÃO. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL DESPROVIDO. (...) 2. A aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei 8.429/92 exige que o magistrado considere, no caso concreto, "a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente "(conforme previsão expressa contida no parágrafo único do referido artigo). Assim, é necessária a análise da razoabilidade e proporcionalidade em relação à gravidade do ato de improbidade e à cominação das penalidades, as quais não devem ser aplicadas, indistintamente, de maneira cumulativa. 3. Nesse sentido, os seguintes precedentes : REsp 713.146/PR , 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 22.3.2007, p. 324; REsp 794.155/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Castro Meira, DJ de 4.9.2006, p. 252; REsp 825.673/MG, 1ª Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, DJ de 25.5.2006, p. 198; REsp 513.576/MG, 1ª Turma, Rel. p/ acórdão Min. Teori Albino Zavascki, DJ de 6.3.2006, p. 164; REsp 300.184/SP, 2ª Turma, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 3.11.2003, p. 291; REsp 505.068/PR, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 29.9.2003, p. 164. 4. Desprovimento do recurso especial. (REsp 626.204/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07.08.2007, DJ 06.09.2007 p. 194)
PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - INTEMPESTIVIDADE - ENTENDIMENTO DA CORTE ESPECIAL - SANÇÕES DO ART.1222 DA LEI DE IMPROBIDADE - CUMULAÇÃO DE PENAS. (...) 2. Consoante a jurisprudência desta Corte, as penas do art. 12 da Lei 8.429/92 não são aplicadas necessariamente de forma cumulativa, do que decorre a necessidade de se fundamentar o porquê da escolha das penas aplicadas, bem como da sua cumulação, de acordo com fatos e provas abstraídos dos autos, o que não pode ser feito em sede de recurso especial, diante do óbice da Súmula 7/STJ. 3. Recurso especial do réu não conhecido e improvido o do Ministério Público. (REsp 658.389/MG, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 26.06.2007, DJ 03.08.2007 p. 327)
ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. DISCRICIONARIEDADE DO JULGADOR NA APLICAÇÃO DAS PENALIDADES. REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA N.º 07/STJ. (...) 2. As sanções do art. 12, da Lei n.º 8.429/92 não são necessariamente cumulativas, cabendo ao magistrado a sua dosimetria; aliás, como deixa entrever o parágrafo único do mesmo dispositivo. 3. O espectro sancionatório da lei induz interpretação que deve conduzir à dosimetria relacionada à exemplariedade e à correlação da sanção, critérios que compõem a razoabilidade da punição, sempre prestigiada pela jurisprudência do E. STJ. Precedentes : RESP 664856/PR , desta relatoria, DJ de 02.05.2006; RESP 507574/MG, Relator Ministro Teori Zavascki, DJ de 08.05.2006; RESP 513.576/MG, Relator p/ acórdão Ministro Teori Zavascki, DJ de 06.03.2006; RESP 291.747, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, DJ de 18/03/2002; RESP 300.184/SP, Relator Ministro Franciulli Netto, DJ de 03.11.2003 e RESP 505.068/PR , desta relatoria, DJ de 29.09.2003. (...) 7. Recurso especial desprovido. (REsp 631.301/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 12.09.2006, DJ 25.09.2006 p. 234)
Desse modo, com o fito de adequar a aplicação das sanções à extensão e gravidade do ato de improbidade cometido, e mesmo para atender à exigência constitucional de fundamentação das decisões (art. 93, IX, da CF), a aplicação das sanções previstas na Lei de improbidade administrativa deve ser motivada em relação a cada uma delas, com explicitação clara das razões de convencimento do juízo. Entendo, além disso, que deve haver uma relação de pertinência entre a natureza do ilícito praticado e a aplicação das sanções. À luz do princípio da proporcionalidade, a sanção aplicada, em matéria de improbidade administrativa, deve ser idônea ao fim de coibir/reprimir condutas atentatórias à moralidade administrativa, o que significa que deve haver um nexo de causalidade apto a demonstrar a sua efetiva adequação e necessidade.
Ao ser mantida a conclusão no sentido de que houve a prática de ato de improbidade administrativa pelo requerido consistente na execução financeira incorreta, dando origem à conta “Agente Ordenador”, com infringência à Lei de Responsabilidade Fiscal (Art. 50, III), convém analisarmos as sanções aplicáveis à hipótese.
O requerido praticou ilícito de improbidade administrativa tipificado no art. 10, caput e inciso VI, da Lei n. 8.429/92. Com efeito, para fins de aplicação das sanções correspondentes, deve-se fazer incidir o art. 12, II, do mesmo diploma legal, que assim dispõe:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
(...)
II - na hipótese do art. 10 , ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
Assim, no caso dos autos, além do ressarcimento integral do dano, que já foi determinado pelo próprio TCM, entendo que devam ser aplicadas as penas de suspensão dos direitos políticos por 05 (cinco) anos (mínimo previsto para a hipótese) e de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, também pelo prazo de cinco anos. Não se pode ignorar que o ressarcimento integral do dano, por si só, não consubstancia uma pena. Trata-se, antes, de uma medida reparadora do prejuízo causado ao erário.
Ademais, as penas de suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios se justificam, no caso dos autos, em razão da natureza do ilícito praticado. A suspensão dos direitos políticos foi fixada em seu patamar mínimo para a espécie, pois, mostra-se pertinente pela forma pela qual o requerido acessou o cargo público. Ele exercia cargo de Prefeito Municipal, sendo que o ilícito se relaciona a irregularidades na prestação de contas de verbas públicas, de sua responsabilidade, com infringência direta à Lei de Responsabilidade Fiscal.
Deixo de aplicar a pena de multa civil por considerar que a aplicação das penas de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público já se mostram adequadas e suficientes para reprimenda proporcional à gravidade do ilícito e às condições pessoais do requerido.
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos deduzidos, para o fim de, nos termos do inciso II, do art. 12 da Lei 8.429/1992, declarar a suspensão dos direitos políticos do requerido JARDEL VASCONCELOS CARMO, pelo prazo de 05 (cinco) anos, bem como a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de Pessoa Jurídica da qual seja sócio majoritário pelo prazo de 05 (cinco) anos, tudo a contar da data do transito em julgado do presente decisum. Condeno o requerido, ainda, ao ressarcimento integral do dano causado ao erário, no valor total de R$ 20.185,44 (vinte mil cento e oitenta e cinco reais e quarenta e quatro centavos), sobre o que incidirão correção monetária e juros de 1% ao mês, a contar das datas dos danos ocorridos, no ano de 2003.
Com o trânsito em julgado, determino que seja oficiado: a) ao Tribunal Regional Eleitoral do Pará e Câmara Municipal de Monte Alegre/PA, comunicando a suspensão dos direitos políticos; b) ao Secretário do Tesouro Nacional, para inscrição no CADIN objetivando dar cumprimento à pena de proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio; c) por meio eletrônico ou congênere, ao Conselho Nacional de Justiça para alimentação do Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa, no âmbito do Poder Judiciário Nacional (Resolução nº 44/2007 CNJ).
Custas pelo requerido. Sem honorários.
P. R. I.
Monte Alegre/PA, 08 de outubro de 2013.
THIAGO TAPAJÓS GONÇALVES
Juiz de Direito
